Εκτέλεση έργου με αυτεπιστασία. Πρόσληψη προσωπικού. Διάκριση έργου – υπηρεσίας

Ελ. Συν. Κλιμ. Τμ. 1 Πράξη 13/2019

α) Με τις διατάξεις του άρθρου 209 του Ν.3584/2007 διατάξεις παρέχεται στους δήμους η δυνατότητα να προσλαμβάνουν με απόφαση του Δημάρχου, και χωρίς την τήρηση της προβλεπόμενης από την Π.Υ.Σ. 33/2006 διαδικασίας έγκρισης, προσωπικό οποιασδήποτε ειδικότητας με συμβάσεις εργασίας ιδιωτικού δικαίου ορισμένου χρόνου για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών, που ανακύπτουν όμως αποκλειστικώς και μόνο ενόψει έργων, τα οποία εκτελούνται από αυτούς με αυτεπιστασία.

Οι ανωτέρω έκτακτες ανάγκες, που επιβάλλουν την πρόσληψη του επιπλέον προσωπικού, όπως και το μέγεθός τους, που θα καθορίσει άλλωστε και τον αριθμό των προσώπων που θα απασχοληθούν, απαιτείται να αποδεικνύονται και να συγκεκριμενοποιούνται από τη σχετική απόφαση πρόσληψης του προσωπικού, στην οποία, επίσης, πρέπει να αναφέρεται, το υπάρχον εργατοτεχνικό προσωπικό, εφόσον προϋπόθεση για την εν λόγω πρόσληψη είναι η μη επάρκεια του προσωπικού που διαθέτει ο οικείος φορέας. Οι ως άνω διατάξεις έλκονται σε εφαρμογή μόνο για την πρόσληψη προσωπικού για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών που ανακύπτουν κατά την εκτέλεση έργων, όπως η έννοια αυτών ορίζεται στο άρθρο 2 περίπτ. 7 του ν. 4412/2016 και, ως εκ τούτου, δεν δύνανται να αποτελέσουν νόμιμο έρεισμα για την πρόσληψη από τους δήμους προσωπικού για την εκτέλεση εργασιών, οι οποίες δεν εντάσσονται στη έννοια των έργων. Στην απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου και την Τεχνική Έκθεση δεν διαλαμβάνεται ειδική αιτιολογία, πέραν της όλως αόριστης αναφοράς στην εισήγηση του Δημάρχου, ως προς τη μη επάρκεια του υφισταμένου εργατοτεχνικού προσωπικού, εξαιτίας της οποίας κατέστη αναγκαία η προσφυγή στην διαγραφόμενη από το άρθρο 209 του Κ.Κ.Δ.Κ.Υ. διαδικασία πρόσληψης.

β) Κατασκευή – αποκατάσταση αντιπυρικών ζωνών και δασικών – αγροτικών δρόμων στην ευρύτερη περιοχή του Δήμου. Εμπίπτει στην κατηγορία της οδοποιίας και απαιτεί, λόγω της πολυπλοκότητάς της, εξειδικευμένη τεχνική γνώση και επέμβαση. Αποτελεί έργο.

γ) Στο ελεγχόμενο ένταλμα δεν επισυνάφθηκαν ενδεικτικό χρονοδιάγραμμα και αναλυτικό πρόγραμμα κατασκευής, που απαιτούνται κατ’ άρθρο 177 του ν. 4412/2016 για την εκτέλεση έργου με αυτεπιστασία ούτε και η γνωμοδότηση του Περιφερειακού Συμβουλίου Δημοσίων Έργων σύμφωνα με το άρθρο 11 του π.δ. 171/1987, το οποίο διατηρήθηκε σε ισχύ και μετά την εφαρμογή του ν. 4412/2016, δοθέντος ότι δεν περιέχεται στις καταργηθείσες με το άρθρο 377 παρ. 1 περίπτ. 67 του νόμου αυτού διατάξεις.

δ) Τα αναφερόμενα, ωστόσο, στην έκθεση διαφωνίας ότι δεν αποδεικνύεται αν η εκτέλεση των επίμαχων εργασιών με αυτεπιστασία είναι οικονομικά συμφερότερη για το Δήμο, ανάγονται στο ουσιαστικό μέρος της δαπάνης και, ως εκ τούτου, δεν ασκούν επιρροή στη θεώρηση του χρηματικού εντάλματος.


ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ
ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ ΣΤΟ VIΙ ΤΜΗΜΑ
ΠΡΑΞΗ 120/2019

Αποτελούμενο από την Πρόεδρό του Ελένη Λυκεσά, Σύμβουλο, την Πάρεδρο Λήδα Χαραλαμπίδου και τον Εισηγητή Ανδρέα Σώκο.

Γραμματέας: Ιωάννης Αθανασόπουλος, υπάλληλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Συνήλθε στο Κατάστημά του, στις 26 Μαρτίου 2019, για να αποφανθεί αν πρέπει να θεωρηθεί το 597, οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου ΧΧΧ.

Σκέφθηκε σύμφωνα με το νόμο

1. Με την από 31.12.2018 έκθεση της Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Νομό ΧΧΧ ζητείται να αρθεί η διαφωνία που ανέκυψε μεταξύ αυτής, βάσει της 15/28.12.2018 πράξης επιστροφής, και του Δήμου ΧΧΧ για τη θεώρηση του προαναφερόμενου χρηματικού εντάλματος, ποσού 2.400 ευρώ, που αφορά σε αμοιβή για την παροχή λογιστικών υπηρεσιών. Κατά την Επίτροπο, η παροχή των άνω υπηρεσιών εμπίπτει στα συνήθη καθήκοντα του προσωπικού του Δήμου.

2. Σύμφωνα με την αρχή της οικονομικότητας, που διέπει τη δράση των Ο.Τ.Α. και επιβάλλει την εκπλήρωση των σκοπών τους με την κατά το δυνατόν ελάχιστη επιβάρυνση του προϋπολογισμού τους, αυτοί δεν δύνανται να διαθέτουν πιστώσεις για την πληρωμή δαπανών που συνδέονται με την εκτέλεση εργασιών οι οποίες εμπίπτουν στα συνήθη καθήκοντα των υπαλλήλων τους, όπως περιγράφονται στις οικείες οργανικές διατάξεις. Είναι, κατ’ εξαίρεση, δυνατή η ανάθεση σε τρίτους εργασιών ειδικής φύσης για την εκτέλεση των οποίων απαιτούνται εξειδικευμένες γνώσεις και εμπειρία, που δεν διαθέτει το ήδη υπηρετούν προσωπικό, ή τεχνικά μέσα που δεν διαθέτει η αρμόδια υπηρεσία (Ε.Σ. VII Τμ. Πρ. 34, 17/2015, 21/2014, Κ.Π.Ε.Δ. VII Tμ. 86, 88/2017, 329, 261, 178, 94, 89, 36/2016, 407, 356, 285, 266/2015, 142/2014 κ.ά.).

3. Σύμφωνα με τον Οργανισμό Εσωτερικής Υπηρεσίας (Ο.Ε.Υ.) του Δήμου ΧΧΧ (Απόφαση Γενικής Γραμματέως Αποκεντρωμένης Διοίκησης ΧΧΧ 77914/2639/31.12.2013, Β΄ 42/2014), προβλέπεται η συγκρότηση Τμήματος Προϋπολογισμού, Λογιστηρίου, οι αρμοδιότητες του οποίου είναι «1) Μεριμνά για την τήρηση του συστήματος κατάρτισης των Προϋπολογισμών του Δήμου. 2) Συνεργάζεται με τις επιμέρους δημοτικές υπηρεσίες για την παροχή οικονομικών στοιχείων, κατευθύνσεων και προτύπων … 3) Συγκεντρώνει τους επιμέρους προϋπολογισμούς των υπηρεσιών και διαμορφώνει και εισηγείται τους συνολικούς προϋπολογισμούς του Δήμου προς έγκριση από τα αρμόδια όργανα. 4) Παρακολουθεί την εκτέλεση των Προϋπολογισμών, επισημαίνει τις αποκλίσεις μεταξύ απολογιστικών και προϋπολογιστικών μεγεθών, μεριμνά για την ερμηνεία των αποκλίσεων και εισηγείται τις αναγκαίες διορθωτικές ενέργειες. 5) Συνεργάζεται με τις υπόλοιπες υπηρεσίες του Δήμου για την τήρηση των διαδικασιών αμφίδρομης ενημέρωσης και ροής των οικονομικών πληροφοριών … 6) Μεριμνά για την σύνταξη και υποβολή στα αρμόδια όργανα τα περιοδικά οικονομικά απολογιστικά στοιχεία … 10) Τηρεί το σύστημα λογιστικής απεικόνισης των οικονομικών πράξεων του Δήμου (Γενική και αναλυτική λογιστική). Τηρεί τις σχετικές λογιστικές διαδικασίες καθώς και τα αντίστοιχα λογιστικά βιβλία και στοιχεία που προβλέπονται από την νομοθεσία. 11) Τηρεί τα αρχεία των κάθε είδους παραστατικών που απαιτούνται για την ενημέρωση του συστήματος λογιστικής απεικόνισης των οικονομικών πράξεων του Δήμου. 12) Παρακολουθεί και μεριμνά για την εκπλήρωση όλων των φορολογικών και ασφαλιστικών υποχρεώσεων του Δήμου. 13) Παρακολουθεί και ελέγχει τη λογιστική συμφωνία των δοσοληπτικών λογαριασμών με τράπεζες, προμηθευτές, πιστωτές και άλλους συναλλασσομένους με τον Δήμο, καθώς και των δοσοληπτικών λογαριασμών με τα νομικά πρόσωπα και τα ιδρύματα του Δήμου. 14) Εκδίδει τις λογιστικές και οικονομικές καταστάσεις που συνδέονται με το τηρούμενο λογιστικό σχέδιο (π.χ. ισολογισμοί και αποτελέσματα χρήσης) και ενημερώνει σχετικά τα αρμόδια όργανα του Δήμου …». Εξάλλου, από την 22240/28.7.2016 πράξη κατάταξης των υπαλλήλων του Δημάρχου ΧΧΧ, προκύπτει ότι στο Δήμο υπηρετούν 3 υπάλληλοι ΠΕ Οικονομικού – Λογιστικού, 10 υπάλληλοι ΠΕ1 Διοικητικού – Οικονομικού, 3 ΤΕ Διοικητικού-λογιστικού, 2 ΤΕ Λογιστικής, 8 ΤΕ17 Διοικητικού – Λογιστικού, 2 ΔΕ Διοικητικού – Λογιστικού και 1 ΔΕ1 Διοικητικού- Λογιστικού.

4. Στην κρινόμενη υπόθεση προκύπτουν τα εξής:

Α. Με την 38968/5.12.2018 απόφαση του Αντιδημάρχου ΧΧΧ εγκρίθηκε η «Σύνταξη των Οικονομικών Καταστάσεων έτους 2017 και Εφαρμογή διπλογραφικού για το έτος 2018» και ανατέθηκε απευθείας η παροχή των υπηρεσιών αυτών στην εταιρεία «ΧΧΧ» έναντι 15.376 € με ΦΠΑ (12.400 ευρώ χωρίς ΦΠΑ). Ο ανάδοχος θα υλοποιήσει «Τον έλεγχο της παραμετροποίησης του Δημόσιου Λογιστικού και της γεφύρωσής του με το Διπλογραφικό. Την παρακολούθηση σε μηνιαία βάση της συμφωνίας των δύο συστημάτων δηλ. του Δημόσιου Λογιστικού και του Διπλογραφικού και την εξαγωγή σχετικών ισοζυγίων. Την σύνταξη των Οικονομικών Καταστάσεων που προβλέπονται από το ΠΔ 315/99 για τη χρήση 31.12.2017 και την εφαρμογή του Διπλογραφικού για τη χρήση του 2018. Κατά-ρτιση των Οικονομικών Καταστάσεων της χρήσης 31.12.2017 1. Κατάρτιση των λογιστικών σχεδίων Γενικής Λογιστικής με βάση το Κλαδικό Λογιστικό Σχέδιο των Ο.Τ.Α. α΄ Βαθμού (ΠΔ 315/99) … 2. Παραμετροποίηση – έλεγχο του υποσυστήματος παρακολούθησης της λειτουργίας του Προϋπολογισμού – Απολογισμού. 3. Μεταφορά αντιστοιχίσεων και υπολοίπων των κινούμενων λογαριασμών του Γενικού Λογιστικού Σχεδίου από την προηγούμενη χρήση, αντιστοίχιση νέων λογαριασμών δημόσιας και γενικής λογιστικής. 4. Παραμετροποίηση – έλεγχο υποσυστήματος πελατών – προμηθευτών και δικαιούχων μισθοδοσίας. 5. … 6. Μεταφορά στη Γενική λογιστική όλων των κινήσεων της Δημόσιας Λογιστικής … καταχώρηση λογιστικών εγγραφών όπου απαιτείται.  7. Ανάπτυξη συστήματος ελέγχου συμφωνιών για τη συλλειτουργία των τριών λογιστικών κυκλωμάτων (Δημόσια λογιστική – Γενική Λογιστική). 8. Παραμετροποίηση υποσυστήματος Μητρώου παγίων … 9. Ανάπτυξη συστήματος αυτόματου υπολογισμού αποσβέσεων. 10. Λογιστικοποίηση των αποθεμάτων που προκύπτουν από την απογραφή στο τέλος του 2017 … και προσαρμογή των λογαριασμών των αποθεμάτων … 11. Εργασίες συμφωνιών και ελέγχου των λογαριασμών για τον υπολογισμό του οργανικού αποτελέσματος της εκμετάλλευσης και τον προσδιορισμό των Αποτελεσμάτων Χρήσης. 12. Σύνταξη Οριστικού Ισοζυγίου. 13. Ειδικές Πληροφοριακές καταστάσεις προς τη Αναθέτουσα Αρχή. 14. Διενέργεια λογιστικών εγγραφών κλεισίματος της χρήσης. 15. Κατάρτιση των προβλεπόμενων από τα άρθρα  4.1.1, 4.1.2, 4.1.3, 4.1.4 και 4.1.5 του ΠΔ 315/99, ετήσιων οικονομικών καταστάσεων (Κατάσταση Ισολογισμού, Κατάσταση Αποτελεσμάτων Χρήσεως, Κατάσταση Γενικής Εκμετάλλευσης, Πίνακα Διάθεσης Αποτελεσμάτων και Προσάρτημα Ισολογισμού). 16. Σύνταξη και εκτύπωση θεωρημένων βιβλίων που προβλέπονται από τις κείμενες διατάξεις (Ισοζύγιο, Βιβλίο Απογραφών & Ισολογισμού κτλ). 17. Πλήρης συνεργασία μας με τον ορκωτό λογιστή για όλες τις διαδικασίες ελέγχου. Εφαρμογή του Διπλογραφικού για τη χρήση του 2018 …». Στις 6.12.2018 υπογράφηκε η σχετική σύμβαση διάρκειας ενός έτους.

Β. Όπως προσημειώθηκε, στο Δήμο ΧΧΧ υπηρετούν 3 υπάλληλοι ΠΕ Οικονομικού Λογιστικού, οι οποίοι προσλήφθηκαν για το διπλογραφικό σύστημα και σύμφωνα με το 37034/21.11.2018 έγγραφο του Δημάρχου ΧΧΧ προς τη Διεύθυνση Οικονομικών του Δήμου, έχουν τα προβλεπόμενα προσόντα για την εκτέλεση των ως άνω εργασιών.

5. Με δεδομένα τα ανωτέρω, μη νομίμως ο Δήμος ΧΧΧ ανέθεσε τις προαναφερόμενες υπηρεσίες στη δικαιούχο του ελεγχόμενου εντάλματος, καθόσον δεν είναι εξειδικευμένες αλλά εμπίπτουν στις αρμοδιότητες του Τμήματος Προϋπολογισμού – Λογιστηρίου και στα καθήκοντα των εκεί υπηρετούντων υπαλλήλων. Όπως δε προεκτέθηκε, στο Τμήμα υπηρετούν τρεις (3) υπάλληλοι που μπορούν να ασκήσουν τις λογιστικές υπηρεσίες που συνδέονται με την τήρηση του Διπλογραφικού Συστήματος, ενώ οι λοιπές εργασίες δύνανται να υλοποιηθούν από τους λοιπούς υπαλλήλους Οικονομικού ή Λογιστικού, οι οποίοι υπηρετούν στον Δήμο (22240/28.7.2016 πράξη κατάταξης). Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 38 του Οργανισμού, η κατανομή του προσωπικού στις επί μέρους οργανικές μονάδες γίνεται με απόφαση του Δημάρχου, λαμβάνοντας υπόψη τις λειτουργικές ανάγκες των μονάδων, τα προσόντα, την πείρα και τις ειδικές γνώσεις των υπαλλήλων και επομένως, ανάγεται στην ευθύνη του Δημάρχου η μη ορθολογική κατανομή του υπηρετούντος προσωπικού.

6. Κατ’ ακολουθία, η εντελλόμενη δαπάνη είναι μη νόμιμη και το ελεγχόμενο χρηματικό ένταλμα πληρωμής δεν πρέπει να θεωρηθεί.

Για τους λόγους αυτούς

Αποφαίνεται ότι το 597, οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου ΧΧΧ δεν πρέπει να θεωρηθεί.